Instruite par l'expérience, après avoir « raté » un permis de construire de 8000m2 au cœur de la Clape en violation évidente de la loi Littoral, ECCLA est maintenant particulièrement attentive aux documents d'urbanisme, à leur révision ou modification, en particulier dans les communes riches en espaces naturels protégés.
Elle s'est donc intéressée de près à la modification du PLU de Narbonne quand elle a reçu une invitation à donner son avis et remercie la mairie de l'avoir reçue pour répondre aux multiples questions qu'elle se posait.
Les remarques d'ordre général
1/ La première surprise vient de l'ampleur de la modification
26 changements pour une seule modification, ECCLA n'a jamais vu cela en 27 ans d'existence. Il paraît donc évident que ceci relevait d'une révision d'autant qu'il existait un PLU complètement révisé qui avait déjà passé le stade de l'enquête publique.
Cependant :
La mairie nous a donné quelques informations que nous avons vérifiées. La loi ALUR fait disparaître les COS ainsi que la taille minimale des terrains pour construire afin d'aller vers une densification urbaine. Si ECCLA est d'accord sur le principe, nous sommes très étonnés que cette loi s'applique sans délai, avant même toute transcription dans les documents d'urbanisme[1]. La municipalité veut donc intégrer rapidement cette loi pour pouvoir en contrepartie réglementer l'emprise au sol (pas réglementé jusque là puisque c'était le COS qui était réglementé).
Cependant certaines zones fragiles et sensibles, soumises à d’autres règlementations, demanderont une surveillance plus particulière face à cette densification : La Nautique, les Exals , le Quatourze,…
2/ La loi ALUR a une seconde implication. Elle prévoit le passage de la compétence PLU aux communautés de communes et communauté d'agglomération avant le 27 mai 2017 sauf s'il y a une opposition de 25% des communes représentant 20% de la population. Il est donc possible que, sous 3 ans, la responsabilité du PLU de Narbonne passe à l'agglomération, ce qui rend impossible d'engager une révision dont la durée est proche de 5 ans.
3/ Pour autant, au croisement de toutes ces contraintes, l’application de la loi ALUR mène à une densification très importante de la capacité d’urbanisation.
D'ailleurs le document signale pièce 1, page 5 :
« … La procédure de modification simplifiée n’a pas été choisie car les modifications projetées auront pour effet d’augmenter de plus de 20 % les possibilités de construction dans les zones urbaines, seuil à ne pas dépasser selon le code de l’urbanisme pour engager ladite procédure.
En effet, la suppression du COS généralisée et de la règle limitant la desserte par voie privée à 4 logements ainsi que la modification de la règle sur limite séparative qui autorise l’élévation d’un étage pour les extensions de constructions accolées aux bâtiments voisins sont tout autant de mesures qui vont augmenter de plus de 20 % les possibilités de construction en zone urbaine… »
ECCLA a sursauté à l'idée d'une modification simplifiée vu l'ampleur des changements, mais il est vrai que c'est le conseil donné par le gouvernement pour mettre les documents existants en conformité. Mais ici, la densification va mener à une augmentation supérieure à 20% des possibilités de construction et la modification simplifiée est donc impossible.
Problème : Même en admettant l'idée d'une modification, ECCLA considère qu'il manque vraiment un élément important, à savoir, une étude d'impact de la densification, en prenant en compte l'ensemble des mesures qui vont accroître la densité, ne serait-ce que pour savoir vers quelle population pense aller la ville avec les équipements nécessaires. C'est en ce sens que la révision aurait été fort utile. Mais cette étude d'impact peut encore être lancée même pour une modification, c'est la demande forte d'ECCLA.
4/ Cette modification a aussi comme objectif de prendre en compte les plans de prévention des risques
Les deux PPRI inondations (Rec du Veyret et Basses Plaines de l'Aude) ainsi que le PPRT (Risques Technologiques) de AREVA étaient déjà pris en compte par les modifications successives.
Cette modification compte prendre en plus un « début » de préconisations du PPRL (Risques Littoraux). Force est de constater que ce PPRL traine. Prescrit en 2012, nous avons demandé à la Mairie qu'elle nous fasse suivre le document sur le « porté à connaissance » pour les risques littoraux ; elle n'a pas ce document. La seule indication est la hauteur possible de submersion (submersion + inondation) fixée à 2,60m NGF à l'horizon 2100. En fait, le niveau actuel de la mer est considéré à 2m NGF et avec le réchauffement climatique, ce niveau passera à 2,40m NGF en 2100. Avec les évènements extrêmes (houle, conjonction inondation de la terre et submersion marine) les risques résiduels vont jusque 2,80m NGF.
Cette modification fixe donc une hauteur minimale de plancher dans toutes les zones proches du rivage au sens de la loi Littoral (indice p dans les zones, par exemple Ubp) qu'elles soient en zones urbaines, à urbaniser, agricoles et naturelles.
Problème : Au-delà des risques pour la construction elle-même, la DREAL LR considère, de façon générale, que tout terrain urbanisé dont la côte est inférieure à 1,50m NGF est en zone d'aléa fort.
Dans l'attente du PPRL, il serait vraiment prudent d'interdire toute construction ou toute densification au moins dans les zones à risque d'aléa
Les remarques particulières
1/ La modification 1, plus de taille minimale de terrain pour construire, et la modification 2, plus de COS, sont l'application stricte de la loi ALUR et s'appliquent à toutes les zones où le règlement prévoyait une limitation du terrain ou du COS.
Problème : Attention aux terrains en assainissement autonome ; une surface minimum est nécessaire pour éviter tout risque de pollution.
2/ La modification 3 tente de réduire l'impact de la mesure 1 en encadrant l'emprise au sol des constructions dans toutes les zones urbaines (sauf le cœur de ville) à la valeur de 60%.
Problème : Cette intention est bonne, mais la valeur de 60% est très élevée. Il pourrait parfaitement rester à peine 2m de largeur de terrain tout autour d'une maison. Du coup la totalité de l'espace pourrait être imperméabilisé et le risque de ruissellement accru.
3/ La modification 11 précise la hauteur maximum de murs pleins sur la voie publique, soit 1,2m, et entre deux parcelles (1,8m).
Plutôt bien pour éviter de marcher le long de voies publiques constituées de murs pleins aveugles.
4/ La modification 12, au-delà des places de stationnement précise que, pour toutes les zones urbaines, sauf le cœur de ville, il doit être prévu un local à vélo et un local poubelle pour le tri sélectif.
Plutôt bien
5/ La modification 18 élargit la zone à urbaniser résidentielle en limitant la zone à urbaniser industrielle autour de Malvézy.
Problème : Même si cet élargissement respecte le PPRT, vu l'ampleur des capacités d'urbanisation dégagées par cette modification, il ne paraît pas très utile d'aller chercher le moindre petit espace encore disponible pour le transformer en zone à urbaniser, surtout autour d'une usine SEVESO seuil haut. Cela pourrait se comprendre dans une ville exceptionnellement contrainte, ce qui n'est pas du tout le cas de Narbonne dont la superficie est considérable (la 10ème commune de France en superficie). Il est à noter de plus que se trouve, dans cette zone, une multitude de lignes à haute tension et qu’il serait bon de ne pas continuer à bâtir dessous…
6/ La création d'une zone mixte, 50% habitat et 50% activités économiques, dans la zone de St Germain.
Problème : Nous émettons des doutes concernant la mixité qui peut conduire à des conflits d’usage, certaines activités pouvant générer des inconvénients majeurs pour les résidents. Pour St Germain il faudrait au moins couper la zone en deux en s’assurant que les circulations et les stationnements n’impacteront pas défavorablement les deux destinations respectives. Ce ne semble pas être l’option retenue puisqu’il est question d’opérations d’aménagement à 50% habitat et 50% activités économiques.
Quant à faciliter les déplacements et limiter les pollutions pour répondre aux orientations du PADD, nous considérons au contraire que la saturation de la route de Perpignan à l’entrée de la ville aux heures de pointe sera encore plus problématique. En ce sens, et de façon générale pour l'ensemble de la commune, l'achèvement du PDU devient vraiment urgent.
Nous regrettons aussi un début d’aménagement sans attendre les conclusions de l’enquête.
En conclusion, cette zone demande une attention particulière quant aux implantations et aux types d'activités et elle nécessite donc une cohérence globale en évitant « le coup par coup ».
7/ La dernière modification concerne les modifications de règlements et de zonage des zones agricoles et naturelles pour désigner les bâtiments qui, en raison de leur intérêt architectural ou patrimonial, peuvent faire l’objet d’un changement de destination.
Problème : Cette modification appelle beaucoup de questions. Ces 57 domaines recouvrent des lieux très divers : des domaines agricoles en exploitation avec parfois des parties inutilisées, des domaines agricoles en déshérence, d'anciens domaines agricoles devenus des petits hameaux où il n'y a presque plus que de l'habitat, tout ceci est bien expliqué dans l'introduction à ce changement. S'il s'agit de permettre à des domaines en exploitation de convertir des bâtiments existants inutilisés en gites pour, par exemple, améliorer la rentabilité, cela peut se discuter. Mais l'important est de limiter ces capacités. Ces domaines sont dans des zones agricoles ou naturelles où le caractère de la zone doit être absolument conservé. Il est même dit que le caractère agricole doit être préservé alors que dans certains cas, il n'existe déjà plus.
La lecture de document reconnaissant les domaines, document superbe par ailleurs, appelle des questions. Dans certaines fiches, il est précisé que certains bâtiments sont reconnus comme remarquables et d'autres non, et, dans d'autres fiches, il n'est rien indiqué. Cela signifie que tout le domaine est remarquable ou qu'aucun bâtiment n'est remarquable, sachant que seuls les bâtiments considérés comme remarquables peuvent faire l'objet d'un changement de destination.
Par ailleurs, la Mairie nous a confirmé que le règlement de la zone s'appliquait, qu'il n'y avait pas de dérogation pour ces domaines, donc que l'accroissement de surface est soumis au reglement :
Il existe déjà beaucoup de superficies construites dans ces zones, jusqu'à plusieurs milliers de m2 et 30% peut faire beaucoup de mètres carrés.
Tel que rédigé dans le règlement, la limitation à 250m2 s'applique évidemment à chaque construction du domaine, cette limitation peut donc trouver à s'appliquer plusieurs fois par domaine. Enfin, il n'est rien dit non plus sur les bâtiments de plus de 250m2. Seule la limitation à 30% subsiste ou il n'y a pas d’autorisation d'extension ?
Nous voulons aussi être assurés que les changements apportés de destination doivent, conformément à l’article L123-1-5 du Code de l’Urbanisme, être associées à des densités d’aménagement fixant la destination et qu’ils seront soumis :